Eine Kritik an der Präferenz vieler Ökonomen für den Emissionshandel und eine Verteidigung der CO2-Steuer

Ich darf an die letzte Vorlesung erinnern – und an diese Übersicht über den zentralen Ansatzpunkt der Klimaökonomen, der aus der Angebots-Nachfrage-Logik und der daraus resultierenden Preise abgeleitet werden kann:

Es ist deutlich geworden, dass viele Ökonomen bei der Frage, ob man eher über Abgaben oder über handelbare Zertifikate steuern soll, eine Präferenz haben für den Emissionshandel. Wie immer bedeutet das nicht, dass es nicht auch Ökonomen gibt, die eine andere Sichtweise vertreten.

Der Volkswirt Sebastian Dullien, der Leiter des gewerkschaftsnahen Instituts für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK), hat sich explizit mit der bei vielen Ökonomen weit verbreiteten Präferenz für eine Zertifikatslösung, also dem Emissionshandel, kritisch auseinandergesetzt.

➔ Sebastian Dullien, Sebastian Gechert, Alexander Herzog-Stein, Katja Rietzler, Ulrike Stein, Silke Tober und Andrew Watt (2020): Wirtschaftspolitische Herausforderungen 2020. Im Zeichen des Klimawandels. IMK Report 155, Düsseldorf: Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK), Januar 2020

Dort finden wir die folgenden Argumentationslinien:

»In der Diskussion im Vorfeld des Klimapakets wurde häufig die Position vertreten, dass eine Zertifikatslösung auch für Verkehr, Gebäude und den GHD-Bereich einer Besteuerung vorzuziehen sei … Zwei Argumente werden dabei vor allem vorgebracht: Zum einen wird argumentiert, dass nur ein einheitlicher CO2-Preis über alle Sektoren und möglichst viele Länder eine ökonomisch effiziente Verteilung der Vermeidungsanstrengungen garantiere und dieser angesichts des bereits existierenden Emissionshandels für wichtige Teile des CO2-Ausstoßes in der EU nur mit einer Ausweitung des Zertifikatehandels in Deutschland auch auf Verkehr, Gebäudewärme und GHD zu erreichen sei. Zum anderen wird an einer Steuerlösung kritisiert, dass diese nicht garantiere, dass die Reduktionsziele auch eingehalten würden.

Allerdings hat der Emissionshandel auch eine Reihe von – oft nicht ausreichend berücksichtigten – Nachteilen (…)

Ein bekanntes Problem des Emissionshandels ist die Preisvolatilität … So können die Preise für Zertifikate kurzfristig stark schwanken. Diese Schwankungen reduzieren die Planungssicherheit der Unternehmen und senken damit den Anreiz für emissionssparende Investitionen. Prinzipiell könnte man diesem Problem mit Mindest- und Höchstpreisen begegnen, aber bei einer solchen Hybrid-Lösung fällt einer der vermeintlichen Vorteile des Emissionshandels, der feste und vorhersehbare Emissionspfad, weg … Die Preisvolatilität erschwert zudem eine zeitnahe und wirksame Kompensation der Privathaushalte. Bei dem vom IMK für das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit durchgerechneten Vorschlag einer CO2-Steuer mit Rückerstattung über eine Pro-Kopf-Klimaprämie … ist vorab gut abschätzbar, welche Einnahmen diese Steuer pro Jahr generiert. Diese Einnahmen können so vorab an die Haushalte ausgeschüttet werden, um diesen zum einen Investitionen in Energiespartechnik zu ermöglichen, zum anderen die Akzeptanz der CO2-Besteuerung zu erhöhen. Eine solche Vorab-Ausschüttung wäre bei der Zertifikatslösung nicht (vollständig) möglich, da zum einen im Vorhinein nicht klar ist, welche Einnahmen der Staat tatsächlich durch die Versteigerung der Zertifikate erzielt, zum anderen auch denkbar ist, dass sich die Zertifikatspreise nach der Versteigerung so verändern, dass bei den Privathaushalten am Ende stärkere Belastungen anfallen als der Staat Einnahmen generiert. 

Eine möglichst weitgehende Kompensation der Privathaushalte ist umso wichtiger, da eine hohe Preisvolatilität bei den Zertifikatspreisen sich praktisch unmittelbar in eine erhöhte Preisvolatilität von Benzin, Diesel und Heizenergie übersetzen dürfte. Da viele Privathaushalte und insbesondere jene mit geringen Einkommen über nur wenig Ersparnisse verfügen und nicht flexibel Kredite aufnehmen können, müssten diese ohne Kompensation bei starken Preisschwankungen kurzfristig ihren Konsum auch anderer Güter einschränken, was zu deutlichen Wohlfahrtsverlusten führen würde.

Ein weiteres Problem ist die Kombination des Zertifikatehandels mit anderen klimapolitischen Instrumenten. Eine solche Kombination ist aber notwendig, um wirksam und sozialverträglich die Klimaziele zu erreichen. Sowohl die internationale Erfahrung als auch die vorliegenden Schätzungen zur Nachfrageelastizität von Energieträgern deuten darauf hin, dass es eines enorm hohen CO2-Preises bedürfte, um allein dadurch das Klimaziel zu erreichen … Ein Grund dafür ist, dass in vielen Bereichen die Substitutionsmöglichkeiten fehlen. Haushalte, die in abgelegenen Gegenden ohne ÖPNV-Anschluss leben, mit dem Auto zur Arbeit fahren und mit einer Ölheizung heizen, haben oft nur wenig Möglichkeiten, ihre Emissionen kurzfristig zu senken. Deshalb ist es für eine erfolgreiche Klimawende zentral, die CO2-Bepreisung mit Investitionen in Infrastruktur oder die Förderung von CO2-sparenden Technologien zu verbinden, um die Preiselastizität des CO2-Ausstoßes zu erhöhen.

Kombiniert man nun den Emissionshandel mit solchen spezifischen, CO2-reduzierenden Politikinstrumenten, haben diese letztlich keine zusätzliche CO2-senkende Wirkung: Durch spezifische Förderungen zum Klimaschutz werden Anstrengungen zur CO2-Reduktion in anderen Teilen der Wirtschaft gemindert. Es kommt in der Summe zu keinerlei CO2-Reduktion jenseits der festgelegten Höchstgrenze … Der zugrunde liegende Mechanismus ist dabei, dass die verstärkte CO2-Einsparung in einem Sektor die Nachfrage nach Zertifikaten senkt, was wiederum zu einem Preisrückgang der CO2-Zertifikate für die gesamte Wirtschaft führt. Damit sinkt der relative Preis von CO2-intensiven Technologien zu CO2-neutralen Technologien in anderen Sektoren und es wird dort weniger attraktiv CO2 zu sparen. Die nachgefragte Menge nach CO2-Zertifikaten steigt dort, bis sich die Gesamtemissionen wieder auf dem ursprünglichen Pfad bewegen. 

Ein ähnliches Argument gilt für Verhaltensänderungen in der Gesellschaft: Unter einem System des Zertifikatehandels führen individuelle Anstrengungen zur CO2-Reduktion in der Summe gerade nicht zu weniger CO2-Emissionen. Wenn etwa die Bevölkerung kollektiv im Inland nicht mehr fliegen würde (innerdeutsche Flüge unterliegen bereits dem europäischen Emissionshandel) und stattdessen die (mit Ökostrom betriebene) Bahn verwenden würde, so würden bei den Fluglinien CO2- Zertifikate frei, die von den Betreibern europäischer Braunkohlekraftwerke gekauft werden könnten, um dort die Stromproduktion auf Kosten etwa von klimafreundlicheren Gaskraftwerken zu erhöhen. Dieses Konterkarieren individueller CO2-Einsparungen trägt das Risiko, dass sich Privatpersonen frustriert fühlen und weniger Anstrengungen zum Klimaschutz unternehmen (…)

Zu guter Letzt ist auch das Argument für den Emissionshandel nicht überzeugend, dass nur dieser einen gesamtwirtschaftlich einheitlichen CO2-Preis garantieren könne und ein solcher für ein effizientes Erreichen der Klimaziele notwendig sei. Tatsächlich sorgt ein einheitlicher CO2-Preis nur dann für eine gesamtwirtschaftlich effiziente Verteilung der Vermeidungsanstrengungen, wenn es keine sektorspezifischen Netzwerkeffekte bzw. positive Externalitäten bei der Vermeidung von Emissionen gibt. Sobald aber die Vermeidung von Emissionen in einem Sektor einfacher wird, wenn andere Akteure in dem Sektor ebenfalls auf CO2-sparende Technologien umsteigen, ist ein einheitlicher CO2-Preis nicht mehr optimal. Offensichtliche Beispiele sind Leitungsnetze für Wasserstoff in der Industrie oder Ladestationen für Elektroautos, durch die Emissionsreduktion umso günstiger werden, je mehr Akteure ebenfalls auf klimafreundliche Technologien umsteigen … Liegen Netzwerkeffekte vor, kann ein sektorspezifischer Preis vorteilhaft für die kostenminimale Vermeidung sein. Ein sektorspezifischer Preis lässt sich sowohl mit sektorspezifischen Steuern als auch mit sektorspezifischem Emissionshandel durchsetzen. Es besteht keine Notwendigkeit für ein einheitliches System, das alle Sektoren abdeckt.
Das alles heißt nicht, dass ein Zertifikatehandel falsch oder schädlich wäre. Allerdings ist die Vorteilhaftigkeit gegenüber einer CO2-Steuer nicht eindeutig.«

Soweit die Argumentation aus dem IMK, dem gewerkschaftsnahen Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung.