Was ist das eigentlich mit diesem „Grenzausgleich“ bei steigenden CO2-Preisen durch die Klimaschutzpolitik? Und wieder: China, immer wieder China

Wenn es richtig ist, dass man die ambitionierten Klimaschutzziele nur erreichen kann, wenn die Preise für die Emission des Treibhausgases deutlich nach oben gehen (und deshalb diskutieren die Ökonomen dann wie besprochen die Umsetzung einer entsprechenden Preisstrategie über den Emissionshandel und/oder die CO2-Besteuerung), dann wird das enorme Auswirkungen haben auf die Kosten der produzierenden Unternehmen, die unter ein solches Bepreisungsmodell fallen. Die aber im Wettbewerb stehen – möglicherweise zu Unternehmen, die in Ländern produzieren (können), bei denen es diese zunehmend an Gewicht gewinnende Kostenkomponente nicht gibt. Das wären dann verzerrte Wettbewerbsbedingungen und es droht ein sogenanntes „Carbon Leakage“. Deshalb wird seit längerem gefordert, einen „Grenzausgleich“ einzuführen. Was muss man sich darunter vorstellen?

Dazu die hilfreichen Ausführungen von Gabriel Felbermayr vom Institut für Weltwirtschaft (IfW) in Kiel. Der hat sich bereits Ende 2019 mit diesem zusammenfassenden Beitrag zu Wort gemeldet: Grenzausgleich: Für Klima und Wirtschaft. Schauen wir uns seine Argumentation einmal genauer an:

»Die aktuelle Debatte um den Klimaschutz klammert eine wichtige Frage aus: Wie wird die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft bei steigenden CO2-Preisen sichergestellt? Nur ein Grenzausgleich kann dieses Problem lösen und gleichzeitig den Klimaschutz befördern.

Mit seinem Anteil von 2,2 Prozent an den globalen Treibhausgasemissionen kann Deutschland alleine das Klima nicht retten. Auch die EU ist mit insgesamt 10 Prozent zu klein. Mehr noch, wenn der CO2-Preis in Europa deutlich über das Niveau in anderen Ländern steigt, droht die Gefahr, dass die industrielle Produktion durch Importe aus dem Ausland ersetzt wird. Dann sinken zwar die heimischen Emissionen, aber die globalen Treibhausgasemissionen könnten dennoch steigen, wenn relativ CO2-arme heimische Produktion durch CO2-reichere ausländische Produktion ersetzt wird oder ein langer Transportweg hinzukommt. Dann vernichtet die Klimapolitik Jobs und Wertschöpfung in der EU ohne einen Beitrag zur Klimarettung zu leisten. Ein Grenzausgleichssystem wirkt diesem sogenannten Carbon Leakage entgegen.

Noch ist Carbon Leakage kein wirklich großes Problem, weil die CO2-Preise im Industriesektor bei circa 25 Euro pro Tonne liegen. Die Preise werden in Zukunft aber erheblich steigen müssen – viele Forscher gehen von einer Verfünffachung aus –, um die ambitionierten Emissionsziele zu erreichen. Dann wird Leakage zu einem schwerwiegenden Problem.

Importe mit CO2-Preis belasten, Exporte freistellen

Damit wir nicht Verlierer unserer eigenen Klimapolitik werden und die dahinterstehenden Ziele auch noch verfehlen, müssen die geplanten Maßnahmen für einen CO2-Preis auf den heimischen Märkten durch einen Grenzausgleich komplementiert werden. Auf Importe wird in Abhängigkeit ihres CO2-Gehalts die Zahlung eines CO2-Preises fällig; Exporte werden hingegen entsprechend entlastet. Letzteres ist notwendig, damit es nicht zu einer Doppelbelastung kommt, falls das Ausland eine eigene, vielleicht niedrigere, CO2-Bepreisung vornimmt.

Im Ergebnis ist sichergestellt, dass alle Wettbewerber, ob im Inland oder Ausland, exakt dieselben Bedingungen haben. Ein Grenzausgleichssystem diskriminiert also nicht zwischen Gütern unterschiedlicher Herkunft, ganz im Gegensatz zu einem Zoll. Der gern verwendete Begriff des Klimazolls ist deshalb irreführend.

Im Übrigen funktioniert das System unabhängig davon, ob es eine CO2-Steuer gibt oder einen Emissionshandel. In letzterem müssen Importeure Zertifikate kaufen, während Exporteure welche erhalten.

Ein europäisches Grenzausgleichssystem würde für Produzenten im Ausland Anreize schaffen, CO2-Emissionen einzusparen, wenn sie in die EU exportieren. Das wäre ein wirksames Instrument, denn die EU ist der zweitgrößte Güterimporteur der Welt. Zwar würden Produzenten in der EU für Exporte vom CO2-Preis befreit; solange sie aber auch in der EU verkaufen, haben sie dennoch ein starkes Interesse, Emissionen einzusparen. Ausländische Regierungen sollten es attraktiver finden, ebenfalls in die CO2-Bepreisung einzusteigen und ein Grenzausgleichssystem anzuwenden. Denn so könnten sie die Emissionen europäischer Unternehmen bepreisen.

Mit WTO-Regeln vereinbar

Oft wird behauptet, ein Grenzausgleichsregime wäre mit den Regeln der Welthandelsorganisation (WTO) nicht kompatibel. Das ist falsch. Seit vielen Jahrzehnten gibt es bereits ein gut funktionierendes, rechtssicheres Grenzausgleichssystem: die Mehrwertsteuer. Auch hier werden Importe mit dem heimischen Steuersatz nachbelastet und Exporte freigestellt.

Allerdings ist der Informationsbedarf für ein Grenzausgleichssystem sehr viel größer als bei der Mehrwertsteuer. Denn die Steuerbemessungsgrundlage ist der CO2-Gehalt der gehandelten Güter, und dieser ist nicht so leicht festzustellen. Bei einfachen Produkten wie Stahl ist dies relativ gut möglich, bei komplexen Gütern, die aus vielen Bestandteilen bestehen, sehr schwierig. Die Unternehmen müssten ihre Lieferketten sehr genau kennen, und sie müssten bereit sein, bei Ein- und Ausfuhr wahrheitsgemäße Angaben zu machen.

Hierfür müsste man sich einen klugen Mechanismus überlegen, der bei den Produzenten Anreize setzt, richtig Auskunft zu geben. Man könnte für den CO2-Gehalt eines importierten Gutes einen Referenzwert für Importe zugrunde legen, der sich zunächst am heimischen Mittelwert orientiert. Alle ausländischen Produzenten, die nachweisen, dass der wirkliche CO2-Gehalt ihrer Ware geringer als dieser Durchschnitt ist, können diesen geltend machen. Weil sie damit die Bemessungsgrundlage der CO2-Bepreisung – und damit ihre Kosten – reduzieren, haben sie Anreize, ihre Daten offenzulegen. Mit dieser Information könnte man den Referenzwert neu berechnen, indem man die Importe der berichtenden Unternehmen aus der Mittelwertbildung herausnimmt. So steigt der Referenzwert, und neue ausländische Firmen haben Anreize, ihre CO2-Werte offenzulegen. Und so weiter. Natürlich bräuchte es eine Art Klima-TÜV, der die Angaben überprüft und Zeugnisse ausstellt. Auch dafür gibt es eine Analogie im existierenden internationalen Regelwerk: Wenn ein Unternehmen aus einem Land, mit dem die EU ein Freihandelsabkommen hat, zollfrei in die EU exportieren will, muss es die Erfüllung sogenannter Ursprungsregeln nachweisen.

Druck der Konsumenten und neue Technologien helfen

Zugegeben, der Aufbau eines Grenzausgleichssystems ist komplex. Mindestens zwei Trends helfen hier aber: Erstens steigt der Druck auf Unternehmen, den CO2-Fußabdruck ihrer Waren zu kennen und offenzulegen, auch ohne Grenzausgleich. Konsumenten und Anleger wollen wissen, wie klimafreundlich die Produkte sind. Zweitens erleichtern neue Technologien wie die Blockchain das dezentrale, anonyme Erfassen von Informationen und ihre fälschungssichere Weitergabe. Schrittweise könnte man mit Gütern wie Stahl beginnen, oder zunächst nur die CO2-Emissionen des internationalen Transports berücksichtigen, und dann weitere Güter und Glieder der Wertschöpfungskette einbeziehen.

Noch mag das Leakage-Problem beherrschbar sein. Wenn die CO2-Preise in der EU aber deutlich steigen, und die industrielle Wertschöpfung dann beginnt, in substanziellem Ausmaß abzuwandern, könnte der Druck mit schnellen, aber ungenauen Klimazöllen Abhilfe zu schaffen, stark steigen. Dann ist die Gefahr hoch, in teure Handelskriege hineinzugeraten. Die EU sollte sich darum schon jetzt um den Aufbau eines WTO-rechtskonformen Grenzausgleichssystems bemühen.

Ganz zentral dabei ist die Suche nach internationalen Verbündeten. Nicht nur Europa hat das Thema auf der Agenda. Beispielsweise wurde im Januar 2019 im US-Kongress von Vertretern beider Parteien ein Gesetz zur Einführung eines CO2-Preises eingebracht, das – wie bisher in allen ähnlichen Versuchen – einen Grenzausgleichsmechanismus enthält. Solange Donald Trump Präsident der USA ist, werden solche Initiativen scheitern. Für die Zeit danach sollte die EU gerüstet sein.«

Soweit die Ausführungen von Felbermayr, der offensichtlich einen sehr optimistischen Blick hat auf die mögliche Umsetzung eines solchen Instruments.

Ergänzend dazu: Im Herbst des vergangenen Jahres hat die Konrad-Adenauer-Stiftung diese Publikation veröffentlicht:

➔ Jan Cernicky und Armin Hartlieb (2020): CO2-Grenzausgleich: Steuer oder Zoll für das Klima? Analysen & Argumente Nr. 415, Berlin: Konrad-Adenauer-Stiftung, Oktober 2020: »Wie kann die EU verschärfte Klimaziele durchsetzen und zugleich verhindern, dass die Industrie abwandert? Die EU plant eine Einführung eines CO2-Grenzausgleichs. Hintergrund sind die verschärften Klimaziele und die Sorge, dass die Industrie abwandern könnte. Doch wie sollte man einen CO2-Grenzausglech gestalten? Unser Analysen & Argumente stellt drei Möglichkeiten vor und diskutiert die jeweiligen Vor- und Nachteile dieser Instrumente.«

Auch von anderen Ökonomen wird das Thema intensiv diskutiert. Dazu dieses Beispiel aus der wissenschaftlichen Politikberatung:

➔ Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) (2021): Ein CO2-Grenzausgleich als Baustein eines Klimaclubs, Berlin, 22. Februar 2021

Dort wird zuerst das Thema „Heimische CO2-Emissionen, internationaler Handel und das Leakage-Problem“ behandelt, dann geht es um die „Ziele und Nebenbedingungen von Ausgleichsmechanismen“ und schlussendlich wird eine „Bewertung aktueller Vorschläge zu CO2-Preisausgleichsmechanismen“ geliefert.

Und die EU-Ebene wurde ja bereits mehrfach angesprochen. Im Rahmen des Green Deal erwägt die EU die Einführung eines CO2- Grenzausgleichsmechanismus (CBAM) für Importe, damit sie ihre ehr- geizigen klimapolitischen Ziele erreichen kann, ohne dass energieinten- sive Sektoren ihre Emissionen ins Ausland verlagern (Carbon Leakage). Dazu diese ganz neue Studie:

➔ Susanne Dröge (2021): Ein CO2-Grenzausgleich für den Green Deal der EU Funktionen, Fakten und Fallstricke, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit, Juli 2021

Das wird uns noch in den nächsten Jahren an vielen Stellen wieder begegnen.

Und zum Abschluss wieder einmal China. Die „chinesische Frage“ ist Ihnen bzw. denjenigen, die sich an der Übung zur Einsendeaufgabe beteiligt haben, auch im Zusammenhang mit der Tatsache begegnet, dass allein China einen Anteil hat von 30 Prozent an den weltweiten CO2-Emissionen. Was natürlich auch bedeutet, dass man ohne eine massive Umsteuerung in China die notwendige Reduktion der globalen Co2-Emissionen nicht wird erreichen können. Ich hatte in der Lösungsskizze zu der Übungsaufgabe bereits einige Hinweise gegeben.

Vor diesem Hintergrund muss man dann solche Meldungen mit Sorge zur Kenntnis nehmen: China setzt weiter voll auf Kohle, so Steffen Wurzel am 24.01.2021: »China inszeniert sich gern als Vorreiter beim Klimaschutz: Das Land will bis 2060 CO2-neutral sein. Dabei werden nach wie vor zwei Drittel des Stroms mit Kohle erzeugt – Tendenz steigend.«

»China ist das Land, in dem weltweit die meiste Kohle verbrannt wird. Und China ist auch der Weltmeister beim Kohleabbau. Tendenz steigend: Trotz Corona-Krise ist in China 2020 erneut mehr Kohle gefördert worden als im Jahr davor. Damit setzt sich der Trend der vergangenen Jahre fort. Nach Zahlen der chinesischen Statistikbehörde wurden 2020 rund 3,8 Milliarden Tonnen Kohle abgebaut. Diese Zahl ist nicht mehr weit entfernt vom bisherigen Spitzenwert aus dem Jahr 2013. Chinas gesteigerter Bedarf nach Kohle steht in scharfem Kontrast zu den ehrgeizigen Klimaversprechen der politischen Führung.

Staats- und Parteichef Xi Jinping hatte im September bei einer Rede vor den Vereinten Nationen angekündigt, den Klimaschutz in China zu verbessern. Ab spätestens 2030 werde der Ausstoß von CO2 zurückgehen und bis 2060 solle China vollständig CO2-neutral sein. Doch in den vergangenen Monaten haben Chinas staatliche Stromkonzerne zahlreiche neue Kohlekraftwerke in Auftrag gegeben, um den wachsenden Energiebedarf zu stillen und um die coronageschwächte Wirtschaft zu beleben. Die Angst vor steigender Arbeitslosigkeit und gesellschaftlichem Unmut drängen den Klimaschutz in den industriell geprägten Provinzen in den Hintergrund.«

Und dann serviert uns der Verfasser des Artikels Zahlenbeispiele, die einen sprachlos machen:

»Im chinesischen Landesteil Innere Mongolei sollen zum Beispiel neue Kohlekraftwerke mit einer Gesamtleistung von mehr als zehn Gigawatt gebaut werden. Dort allein wird dann nach Angaben des Centre for Research on Energy and Clean Air (CREA) künftig so viel Kohle verbrannt wie in ganz Deutschland – und das, obwohl in dem Landesteil nur 25 Millionen Menschen leben. Das entspricht nicht einmal einem Drittel der Einwohnerzahl Deutschlands.«

Es ist aber nicht nur die Industrie – besonders hervorzuheben an dem Artikel ist, dass Steffen Wurzel auch die normalen Bürger anspricht, von denen es in China bekanntlich sehr viele gibt:

»Entscheidend dürfte beim Klimaschutz allerdings etwas ganz anderes sein in China: das Thema Energiesparen. Nach wie vor sind die meisten Häuser, Wohnungen und Bürogebäude in China kaum isoliert. Geheizt oder gekühlt wird häufig mit ineffizienten Stromgebläsen – und ein gesellschaftliches Bewusstsein fürs Thema Energiesparen gibt es im bevölkerungsreichsten Land der Welt bisher kaum.«

Die in diesem Beitrag zitierten Ausführungen zu China stammen aus dem Januar 2021. Ein Update gefällig?

»Der Kohle-Abbau in China ist zuletzt deutlich gestiegen. Das gab das chinesische Statistikamt kurz nach Ende des Weltklimagipfels in Glasgow bekannt«, berichtet Steffen Wurzel Mitte November 2021 aus China: Deutlich mehr Kohleförderung. »Hintergrund ist, dass zuletzt der Strombedarf in China deutlich gestiegen ist. Rund 60 Prozent des Stroms kommen in China nach wie vor aus Kohlekraftwerken. In den vergangenen Wochen ist in der Volksrepublik immer wieder der Strom abgestellt worden, weil in rund 20 der 33 Landesteilen Chinas Kraftwerke nicht genügend Elektrizität liefern konnten. Die Staats- und Parteiführung hat daraufhin angeordnet, die Kapazitäten der chinesischen Kohlekraftwerke hochzufahren und so mehr Kohle zu fördern. Seit dem Sommer hat die kommunistische Führung auch beschlossen, landesweit mehr als 150 Kohleminen auszubauen.«

Das hat natürlich auch Folgen für das uns hier besonders interessierende Thema, den Emissionen klimaschädlicher Treibhausgase:

»Neben der Förderung und dem Verbrauch von Kohle steigt in China auch der CO2-Ausstoß Jahr für Jahr weiter. Erst ab Ende des Jahrzehnts soll der Kohlendioxid-Ausstoß der Volksrepublik zurückgehen. Kein Land der Welt stößt so viel CO2 aus wie China. Beim Pro-Kopf-Ausstoß liegt die Volksrepublik zwar noch weit hinter den USA, aber inzwischen über dem Durchschnitt der EU.«

Auf der einen Seite: Gleichzeitig investiert die Staats- und Parteiführung massiv in den Ausbau der erneuerbaren Energien. Auch hat sie sich dem Klimaschutz ausdrücklich verpflichtet.

Auf der anderen Seite: Chinas Delegation drohte kurz vor dem Ende des Klimagipfels in Glasgow damit, das Abschlussdokument scheitern zu lassen, falls die Formulierungen zur Kohle nicht abgeschwächt würden.

Und vor kurzem wurde aus der Volksrepublik berichtet: Unternehmen in China müssen nicht mehr damit rechnen, dass wie in den vergangenen Monaten wegen Knappheit plötzlich der Strom abgestellt wird. „Wir haben de facto in ganz China momentan keine Stromknappheit“, so Jörg Wuttke, der Präsident der Europäischen Handelskammer in China. Für die energieintensiven Industrien im Land habe es Preissteigerungen von bis zu 55 Prozent gegeben. „Da sind viele ausgestiegen. Und wenn die großen energieintensiven Unternehmen aussteigen, dann lassen sie natürlich genug Raum für die anderen.“ Aufgrund der gestiegenen Preise lohne es sich für einige energieintensive Branchen nicht mehr, in China zu produzieren – zum Beispiel Düngemittel.

Auch hier werden wir mit Verlagerungen im Sinne von Ausweichstrategien konfrontiert, die am Anfang dieses Beitrags im Hintergrund der Überlegungen zu einem CO2-Grenzausgleich standen. Die Dinge hängen alle zusammen.