Sanktionen gegen Russland wirken (nicht)

Bereits seit 2014, als Russland völkerrechtswidrig die ukrainische Krim annektiert hat, wurden Wirtschaftssanktionen seitens der westlichen Staaten verhängt.

➔ Informationen zu den auf der EU-Ebene verhängten Sanktionen finden Sie zum einen auf dieser Seite des EU-Rates: Die EU-Sanktionen gegen Russland im Detail. Dazu auch: Restriktive Maßnahmen der EU gegen Russland aufgrund der Krise in der Ukraine (seit 2014). Mittlerweile wurde das 14. (!) Sanktionspaket gegen Russland verhängt. Eine Zeitleiste finden Sie hier: Zeitleiste – restriktive Maßnahmen der EU gegen Russland aufgrund der
Krise in der Ukraine
.

Wenn man einen ersten Blick wirft auf die Entwicklung des deutschen Außenhandels mit Russland, dann muss man zu dem Ergebnis kommen, dass die Sanktionen, vor allem die Maßnahmen seit dem russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine, der am 24. Februar 2022 begann, wirken:

Abweichend von dem üblichen Muster des Außenhandels Deutschlands mit den meisten anderen Staaten, bei dem Exportüberschüsse erzielt werden, gab es in der Vergangenheit fast immer einen Importüberschuss im Handel mit Russland, vor allem aufgrund der dominanten Energielieferungen (Öl und Gas). So auch 2021, im letzten Jahr vor dem Ausbruch des Krieges. Damals wurde ein Importüberschuss von 6,5 Mrd. Euro ausgewiesen. Was passierte nun im ersten Kriegsjahr, also 2022?

Der Export aus Deutschland nach Russland ist gemessen am Wert der Ausfuhren um über 45 Prozent eingebrochen, von 26,6 auf nur noch 14,6 Mrd. Euro. Und bei den Importen? Da zeigt sich ein scheinbar widersprüchliches Bild, denn die Importe aus Russland sind um fast 10 Prozent gegenüber dem Vorkriegsjahr 2021 gestiegen. Im Zusammenspiel mit dem gleichzeitigen Einbruch der Exporte nach Russland musste für das Gesamtjahr 2022 ein Importüberschuss von mehr als 21,8 Mrd. Euro registriert werden. Einen so großen Importüberschuss hatte es in der bisherigen Geschichte des Handels mit der Russischen Föderation seit Anfang der 1990er Jahre noch nie gegeben.

Aber es wurden doch Importe durch die Sanktionen verhindert bzw. das sollten sie. Sehen wir also ein Versagen der Sanktionspolitik?

So einfach ist das dann auch wieder nicht, da zum einen die Sanktionen schrittweise eingeführt wurden (siehe die Sanktionspakete der EU), zum anderen wurden aber gerade bei der Energie, dem Hauptlieferprodukt der Russen, weniger Mengen importiert, die aber zu parallel stark steigenden Preise (gerade beim Rohöl) aufgrund des anfänglichen Preisschocks auf den Energiemärkten im ersten Kriegsjahr. Insofern konnte Russland mit (mengenmäßig) weniger mehr verdienen.

Und schaut man sich dann die Entwicklung im zweiten Kriegsjahr an, also 2023, dann scheinen die Argumente der Sanktionsbefürworter zuzutreffen: Die Exporte aus Deutschland nach Russland sind erneut eingebrochen, diesmal um fast 39 Prozent gegenüber dem Jahr 2022, auf nur noch 8,9 Mrd. Euro. Aber die Importe aus Russland sind mit 90 Prozent weniger gleichsam atomisiert worden – von vormals 26,4 Mrd. Euro auf nur noch 3,7 Mrd. Euro. Was für ein Absturz.

Aber ist der Handel mit Russland wirklich derart zusammengebrochen? Die Frage der Umgehungsstrategien

Immer wieder wird in der Presseberichterstattung kritisiert, dass die Sanktionen der westlichen
Staaten nicht wirken würden. Dabei wird vor allem auf Umgehungsstrategien abgestellt, mit
deren Hilfe man doch an das kommt, was eigentlich sanktioniert ist.

Eine dieser Umgehungsstrategien besteht darin, dass man die Güter, die nicht mehr direkt nach Russland geliefert werden dürfen, aus einem bzw. mehreren anderen Ländern bezieht, die weiterhin beliefert werden dürfen. Das wollen wir näherungsweise empirisch überprüfen.

Dazu kann man sich beispielsweise Länder anschauen, von denen man weiß, dass sie sich nicht beteiligen an den Sanktionen westlicher Staaten gegen Russland und die als Ersatzlieferanten für Russland in Frage kommen (man denke hier an China oder Indien, um nur zwei Beispiele zu nennen). Man kann aber auch einen Blick werfen auf Länder, die sich in unmittelbarer Nachbarschaft zu Russland befinden.

Da wäre beispielsweise das Land Kirgisistan. Wenn man sich die Exporte Deutschlands nach Kirgisistan anschaut, dann erkennt man sofort ein offensichtliches Muster:

Über viele Jahre liegt der Wert des deutschen Exporte in Euro in einer Bandbreite zwischen 40 und 60 Millionen Euro, um dann im ersten Kriegsjahr auf 323 Millionen Euro hochzuschießen. Im zweiten Kriegsjahr 2023 gab es dann einen weiteren Anstieg der Exporte auf nunmehr 714 Millionen Euro.

Oder schauen wir auf ein zumindest flächenmäßig deutlich größeres und zudem direkt an Russland angrenzendes Land – Kasachstan:

Auch hier das gleiche Muster: Die Exporte machen im ersten und dann etwas schwächer ausgeprägt auch im zweiten Kriegsjahr wertmäßig einen Sprung nach oben.

Und als ein weiteres Indiz dafür, dass die stark gestiegenen Exporte in solche Länder etwas zu tun haben könnten mit dem gleichzeitig eingebrochenen Warenaustausch zwischen Deutschland und Russland, sei hier beispielhaft eine höchst sanktionsrelevante Produktgruppe hingewiesen:

Die Exporte von Kraftfahrzeugen und Landfahrzeugen aus Deutschland nach Kasachstan bewegte sich lange Zeit kontinuierlich auf einem Niveau von monatlich 10 Millionen Euro – um dann nach dem Kriegsausbruch in der zweiten Jahreshälfte 2022 auf fast 110 Millionen Euro nach oben zu schießen. Seitdem liegen diese Ausfuhren ein Mehrfaches höher als vor dem russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine. Man kann kaum davon ausgehen, dass Kasachstan im Lotto gewonnen hat und in diesen Größenordnungen mehr Kraftfahrzeuge aus Deutschland für den heimischen Markt einkauft.

Das sind alles starke Indizien dafür, dass Russland einen Teil der Sanktionen durch eine Strategie des Ausweichens auf „alternative Beschaffung“ der an sich sanktionierten Waren zu konterkarieren versucht. Und das ist nur eine der Umgehungsstrategien, mit denen versucht wird, die Folgen der Sanktionen abzumildern.

Wirken sie oder wirken sie nicht, die Sanktionen?

Diese Frage wird immer wieder aufgerufen. Neben dem Aspekt, dass man grundsätzlich hinsichtlich der Wirkungen unterscheiden muss, ob wir von kurz-, mittel- oder langfristigen Folgen sprechen, die sich durchaus erheblich unterscheiden können, kann derzeit wohl nur eine „Sowohl-als-auch“-Antwort gegeben werden.

»Vor mehr als zwei Jahren verhängte die EU ihr erstes großes Sanktionspaket gegen Russland nach dessen Invasion in die Ukraine – zwölf weitere folgten. Dennoch wächst die russische Wirtschaft weiter. Wie kommt das?«, fragt sich nicht nur Pascal Siggelkow in seinem Beitrag Die Sanktionen wirken – und nutzen dennoch wenig. Wieso steht die russische Wirtschaft trotz der zahlreichen Sanktionspakete westlicher Staaten dennoch (scheinbar) verhältnismäßig gut da (wenn man das an den offiziellen Wachstumszahlen und den Prognosen für das laufende und kommende Jahr bemisst)?

»Aus Sicht von Experten hat das mehrere Gründe. Einer der wichtigsten ist, dass Russland die Importe inzwischen wieder annähernd auf Vorkriegsniveau steigern konnte. Denn auch wenn beispielsweise das Exportvolumen von EU-Produkten nach Russland stark zurückgegangen ist, hat Russland es insgesamt geschafft, die meisten Waren aus anderen Märkten zu beziehen. Die EU-Exporte sanken seit Beginn des Kriegs in der Ukraine auf 37 Prozent des Vorkriegsniveaus. Allerdings stiegen im selben Zeitraum die russischen Importe aus China stark an: Mehr als die Hälfte der in Russland eingeführten Güter stammt aus China – vor dem Krieg waren es noch gut 20 Prozent.
Nicht nur aus China stiegen die russischen Importe an: Die Türkei beispielsweise hat ihre Exporte nach Russland verdreifacht, Armenien sogar verzehnfacht. Nach Ansicht von Experten ist das in diesen Ländern ein klares Anzeichen dafür, dass die EU-Sanktionen so umgangen werden – vor allem bei sogenannten Gütern mit doppeltem Verwendungszweck, also zum Beispiel elektrische Komponenten, die sowohl zivil als auch potentiell für militärische Anwendungen verwendet werden können.
Einer Untersuchung der französischen Hochschule IÉSEG School of Management zufolge stieg der Anteil von EU-Exporten sanktionierter Güter in „Kreml-freundliche“ Staaten von Oktober 2022 bis September 2023 um mehr als 80 Prozent an, während im selben Zeitraum die EU-Exporte nach Russland um 95 Prozent zurückgingen.«

Man muss außerdem berücksichtigen: »Nicht alle EU-Exporte sind auf der Sanktionsliste, sondern lediglich 32 Prozent. So kommt es, dass die EU bei medizinischen Gütern weiterhin der wichtigste Lieferant für Russland ist.«

Und ein wichtiger Aspekt waren und sind die Sanktionen gegen Energielieferungen aus Russland. Aber: »Während die Handelssanktionen aus Sicht von Experten dafür sorgen, dass zumindest die direkten EU-Exporte nach Russland für die ausgewählten Güter nahezu komplett gestoppt wurden, sehen sie die Energiesanktionen weniger effektiv. Denn nach einem starken Einbruch der russischen Einnahmen für Gas- und Ölexporte hat sich der Preis für russische Energie inzwischen wieder gefangen. Indien und China sorgen russischen Angaben zufolge mittlerweile für die Abnahme von fast 90 Prozent der russischen Ölexporte. Auch auf dem umgekehrten Weg gibt es die Vermutung, dass zumindest ein Teil dieser Exporte den Weg in EU-Mitgliedsstaaten findet – durch den Kauf von Öl aus Indien. „Zu Beginn der Energiesanktionen hatte Russland eine schlechte Verhandlungsbasis, da es auf einmal das viele Öl loswerden musste“, sagt Vasily Astrov, leitender Wirtschaftswissenschaftler am Wiener Institut für Internationale Wirtschaftsvergleiche (WIIW). Das hätten vor allem Indien und China ausgenutzt. Inzwischen sei der Preis für russische Energieexporte jedoch wieder gestiegen, die Probleme für Russland damit weitgehend gelöst. Die EU-Mitgliedsstaaten konnten als Abnehmer ersetzt werden.«

Insgesamt sind wir bei den Sanktionen mit einer Art Katz-und-Maus-Spiel konfrontiert. Kurz nach der Einführung einer Maßnahme gebe es meist durchaus einen Schock für Russland. Mit der Zeit findet man dann jedoch andere Wege, um den Sanktionen auszuweichen oder sie zu umgehen.

➔ »Die EU und ihre Verbündeten wie die USA wissen das. So hat die EU beispielsweise neue Regeln zur Strafverfolgung für die Umgehung von Sanktionen eingeführt. Und auch die USA setzte vor einigen Monaten mehr als 250 Einzelpersonen und Unternehmen aus Ländern wie China, der Türkei und den Vereinigten Arabischen Emiraten mit auf ihre Sanktionsliste.« Auf den ersten Blick durchaus mit Erfolg: Durch den erhöhten Druck gab es zum Beispiel Zahlungsprobleme für russische Unternehmen bei chinesischen Banken, wenn es sich um Güter handelte, bei denen die Sanktionen umgangen werden sollten. Allerdings gebe es auch darauf bereits eine neue Ausweichstrategie, in dem die Zahlungsabwicklung ebenfalls über Drittländer gemacht werde.

Allerdings sollte man vorsichtig sein bei der Schlussfolgerung, dass das für viele erstaunlich hohe Wirtschaftswachstum in Russland unmittelbar zeigen würde, dass die Sanktionen eben keine negativen Wirkungen haben:

»Der Hauptgrund für die wachsende russische Wirtschaft ist aus Sicht der Experten jedoch ohnehin nicht auf eine vermeintlich erfolglose Sanktionspolitik der EU und ihrer Verbündeten zurückzuführen. Denn dadurch, dass Russland seine Politik vollkommen auf den Krieg ausgerichtet hat, profitiere auch die Wirtschaft davon. Ein Drittel seines Budgets steckt der Kreml inzwischen in den Verteidigungshaushalt, so dass einzelne Branchen wie der Rüstungssektor oder auch das Baugewerbe enorm wachsen. „Durch diese Maßnahmen steigen auch die Löhne in Russland überdurchschnittlich“, sagt Astrov. Denn durch die gute Bezahlung im Rüstungssektor und die insgesamt knappe Anzahl an Arbeitskräfte hätten auch die Unternehmen in anderen Branchen die Löhne erhöhen müssen, um attraktiv zu bleiben.«

Eine neue Bestandsaufnahme der strittigen Diskussion, ob Sanktionen wirken oder nicht, findet man in dieser Studie:

➔ Peter Rudolf (2024): Wirkungen und Wirksamkeit internationaler Sanktionen. Zum Stand der Forschung, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), April 2024
Wirtschaftlich können Sanktionen im sanktionierten Land beträchtliche negative Wirkungen von langer Dauer entfalten. Doch ökonomische Kosten setzen sich keineswegs zwangsläufig in politische Wirksamkeit um. Sanktionen sind, was die Durchsetzung der angestrebten Politik- und Verhaltensänderung angeht, häufiger erfolglos als erfolgreich. Sanktionen gegen die für eine anstößige Politik verantwortliche staatliche Führung und die sie stützenden Kerngruppen sind politisch nicht wirksamer als konventionelle umfassende Handelssanktionen. Im Fall autoritärer Systeme mit einem funktionierenden Repressions- und Propagandaapparat muss damit gerechnet werden, dass Wirtschaftssanktionen regimekonsolidierend wirken. Insbesondere multilaterale, für den betroffenen Staat kostspielige Sanktionen können jedoch zu Regimewandel beitragen, wenn über die internationale Missbilligung der Herrschenden die Verhandlungsmacht einer gewaltlos agierenden Protestbewegung im Lande gestärkt wird. Wirtschaftssanktionen haben vielfach beträchtliche negative, ja kontraproduktive Auswirkungen in den sanktionierten Staaten: auf die Menschenrechtslage, auf Armut und Ungleichheit, die öffentliche Gesundheit, die Lebenserwartung und die Kindersterblichkeit, den Grad an Repression und an staatlicher Kontrolle über die Wirtschaft.«

Und hier noch der Hinweis auf ein Fernseh-Interview mit einem Experten:

Phoenix: Effekte und Schlupflöcher – die Sanktionen gegen Russland (22.06.2024)
Erhard Scherfer spricht mit Janis Kluge, dem Ökonom und Russland-Experten der Stiftung Wissenschaft und Politik über die Sanktionen gegen Russland und ob diese ihr Ziel möglicherweise verfehlen.

Video (16 Minuten)

Das Ziel war groß: Die Sanktionen der EU, so hatte es Ursula von der Leyen angekündigt, würden einen maximalen Effekt auf die russische Wirtschaft und die politische Elite haben. Die Inflation, sagte die EU-Kommissionspräsidentin unmittelbar nach Kriegsbeginn, werde in die Höhe schnellen, die industrielle Basis erodieren. In der Folge – so war die Hoffnung – müsse der Kreml seinen völkerrechtswidrigen Feldzug gegen die Ukraine einstellen.

Mehr als zwei Jahre später ist davon allerdings nichts zu sehen. Der Angriffskrieg geht also weiter, obwohl die Strafmaßnahmen des Westens den Finanz- und Energiesektor Russlands sowie den Zugang zu Hochtechnologie oder Militärgütern betreffen. Verfehlen die Sanktionen also ihr Ziel, wie manche ihrer Kritiker behaupten? Sind die Kontrollen nicht engmaschig genug und deshalb die Schlupflöcher zu groß? Über diese und weitere Fragen spricht Phoenix-Hauptstadtkorrespondent Erhard Scherfer mit Janis Kluge, dem Ökonom und Russland-Experten der Stiftung Wissenschaft und Politik.